Akten von Regierungsgremien sind eine unverzichtbare Quelle des Historikers. Denn ihre Untersuchung erlaubt die detailgenaue Rekonstruktion der Planung, Konzeption und Umsetzung politischer Entscheidungen am Ort ihrer Entstehung. Die Protokolle von Regierungskonferenzen, Ministerräten, Kabinettsgremien oder anderen Beratungseinrichtungen der Exekutive ermöglichen es darüber hinaus, die Besonderheiten des politischen Prozesses und der politischen Kultur in verschiedenen Regierungsformen schärfer in den Blick zu nehmen1.

In diesem Kontext steht auch das Gemeinschaftsprojekt von Historischer Kommission und Generaldirektion der Staatlichen Archive Bayerns, in dem unter der Leitung von Eberhard Weis und Hermann Rumschöttel seit 2001 die Protokolle der Spitzengremien erschlossen werden, die den bayerischen Kurfürsten und späteren König Max Joseph in der Reformzeit am Beginn des 19. Jahrhunderts berieten. Das Projekt wurde in den ersten Jahren dankenswerterweise durch die Bayerische Landesstiftung finanziert. Es handelt sich um die Protokolle der Geheimen Staatskonferenz, des Geheimen Staatsrates und des Geheimen Rates. Damit wird eine zentrale serielle Quelle ediert, die durch Dichte der Überlieferung, Fülle der angesprochenen Themen und die Bedeutung normsetzender Beschlüsse weitreichende Einblicke in die Politik der Zeit ermöglicht. Die Edition, die fünf bis sechs Bände umfassen soll, wird für den drittgrößten deutschen Staat die Arbeit der zentralen Beratungsgremien in der Reformzeit zusammenhängend dokumentieren.

Erste Seite des Staatsratsprotokolls vom 8. März 1799 mit Verzeichnis der Teilnehmer (BayHStA, Staatsrat 380).

Mit den Beratungsniederschriften dieser bayerischen Regierungsorgane gerät eine Phase der deutschen und europäischen Geschichte in den Blick, die den Übergang von den Ordnungsmodellen Alteuropas zur Moderne bildet und tiefgreifende Umbrüche im gesellschaftlichen, politischen, wirtschaftlichen und mentalen Bereich mit sich brachte. Diese Epoche ist gekennzeichnet durch Auflösungstendenzen in der ständischen Gesellschaft, die Genese neuartiger politischer Konzeptionen, ganz unterschiedliche Reformfähigkeit und Reformunfähigkeit der Reichsterritorien und schließlich den Untergang des Alten Reiches mit der Folge einer sich neu entfaltenden Reformdynamik in Staat, Gesellschaft und Wirtschaft. Die politischen Entscheidungen, die diese Entwicklungen im Kurfürstentum Pfalzbayern (bzw. ab 1806 im Königreich Bayern) je nachdem behutsam gestaltend oder energisch vorwärtsdrängend auf den Weg brachten, wurden in den Spitzengremien konzipiert, deren Protokolle nunmehr einer breiten wissenschaftlichen Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden.

1. Archivbestand und editorische Leitlinien

Die Arbeit der beratenden Regierungsgremien hat sich in einer dichten archivalischen Überlieferung niedergeschlagen, die im Bayerischen Hauptstaatsarchiv München aufbewahrt wird. Die drei Serien – Geheime Staatskonferenz (1799-1811), Geheimer Staatsrat (1799-1803) und Geheimer Rat (1809-1817) – umfassen insgesamt 537 Protokolle; dazu kommen 165 weitere Protokolle des Geheimen Rates als Berufungsinstanz und zur Beratung der Revision der Konstitution von 1808 sowie Protokolle, die 1817 entstanden, als die politischen Gremien neu gebildet wurden und unter verschiedenen Bezeichnungen auftraten. Insgesamt liegen also 702 Protokolle unterschiedlichen Umfangs vor, die zudem seit 1809 weiteren Quellenwert gewinnen, weil ihnen begleitende Aktenstücke beigegeben wurden, zum Beispiel die Vorträge der Berichterstatter oder einzelne Voten. Betrachtet man allein die bisher im Rahmen der Edition bearbeiteten Jahre 1799 bis 1807, so zählt man 281 Protokolle im Umfang von ca. 2.795 handschriftlichen Folioseiten.

Indem sie Volltext und Regesten kombiniert, jedoch auch die im Volltext gebotenen Quellen durch Kopfregesten einleitet, bietet die Edition optimale Orientierungsmöglichkeiten und erschließt die Protokolle für verschiedene wissenschaftliche Interessen und Fragestellungen. Dabei wird der reiche Quellenstoff in seiner ganzen Breite erhalten, teilweise allerdings in komprimierter Form. Denn auch Tagesordnungspunkte von scheinbar geringerer Bedeutung – etwa Einzelfallentscheidungen – prägen die politische Agenda der Reformjahre und fördern Erkenntnisse über das Funktionieren des pfalzbayerischen Staates und die Umsetzung von Informationen und Weisungen in der Verwaltung. Die Kommentierung ist knapp gehalten und bietet Verständnishilfen, ohne der Interpretation vorzugreifen. Die Quellen werden durch mehrere Indizes erschlossen. Da die von Montgelas angestoßenen Verwaltungsreformen auch eine umfassende Evaluation des Beamtenapparates und die Neustrukturierung der Verwaltung auf der mittleren Ebene, gerade im personellen Bereich, einschlossen, enthalten die Personenregister umfangreiches prosopographisches Material, das vielfältige Anknüpfungsmöglichkeiten für sozial-, landes-, beamten- und behördengeschichtliche Untersuchungen bietet.

Um den Zugriff auf die mitunter umfangreichen Originaltexte zu erleichtern, werden die Seiten der Protokolle gezählt. Angegeben wird bei im Volltext wiedergegebenen Protokollteilen die Vorder- (recto, abgekürzt r) und Rückseite (verso, abgekürzt v) der Seite. Die Angabe {3v} beispielsweise verweist auf die Rückseite von Seite 3 des entsprechenden Protokolls.

Unterstreichungen im Volltext sind aus dem Original übernommen. Ansonsten werden Besonderheiten der Vorlage in eckigen Klammern beschrieben; die bezeichneten Stellen stehen zwischen Asterisken.

2. Die neuen Institutionen des Jahres 1799

Unter dramatischen Umständen – aufgrund der Schwierigkeiten bei der Nachfolge, des problematischen Verhältnisses zum mächtigen Nachbarn Österreich und der Zwänge des neuen Kriegs gegen Frankreich stand »die Selbständigkeit Bayerns als Staat […] auf dem Spiel«2 – vollzog sich am 20. Februar 1799 der Einzug des bisherigen Herzogs von Zweibrücken und nunmehrigen Kurfürsten von Pfalzbaiern, Maximilian IV. Joseph, in seine neue Residenzstadt München3. Wenige Tage darauf, am 25. Februar, erging ein Reskript über »Die künftige Geschäfts-Behandlung in sämtlichen Churfürstlichen Staaten«4. Im Anhang dieses Dokuments wurde die neue Organisation der obersten Zentralbehörden in Kraft gesetzt; die personelle Neubildung des Ministeriums hatte bereits einige Tage vorher stattgefunden5. Eingerichtet wurde ein Gesamtministerium mit vier nach dem Real- und Direktorialprinzip eingeteilten Departements für Finanzen, Auswärtige Geschäfte, Geistliche Sachen und Justiz. Dabei war vorgesehen, daß die Minister und ihre engsten Mitarbeiter sich in zwei verschiedenen Gremienrunden, einer engeren und einer weiteren, versammeln und so die Entscheidungen des Kurfürsten vorbereiten sollten6. In der Rückschau, in seinem nach der Entlassung 1817 angefertigten Rechenschaftsbericht (»Compte rendu«) für Max Joseph stellt Montgelas den »Conseil des ministres«, die Staats-Konferenz, als Übernahme aus dem Regierungssystem Karl Theodors dar, den »Conseil d’Etat« (Staatsrat) dagegen als eine Neuschöpfung des Jahres 17997.

Der Text der Verordnung vom 25. Februar erweist sich bei genauerer Analyse als eine praktisch wörtliche Übersetzung aus dem »Ansbacher Mémoire« vom 30. September 1796, das Maximilian Joseph Freiherr von Montgelas, damals »Wirklicher Geheimer Legationsrat« des Pfalzgrafen Maximilian Joseph von Zweibrücken, seinem im Ansbacher Exil regierenden Herrn vorgelegt hatte8. Dieses umfassende innenpolitische Reformprogramm markierte den Auftakt der engen Kooperation dieser beiden Männer für über zwei Jahrzehnte in einer Epoche, die die staatliche Existenz Bayerns auf eine neue Grundlage stellte. Montgelas hatte die mangelhafte Verfassung des bayerischen Staatsministeriums bewußt und in deutlichen Worten gleich an den Beginn seines Reformmemorandums gestellt: »Un des plus grands défauts de l’administration bavaroise consiste dans l’organisation défectueuse du ministère. La distribution exacte des départements, si utile au maintien de l’ordre et sans laquelle il n’y a pas de marche régulière dans les affaires, y est absolument inconnue. La plupart des ministres ne siègent au conseil que pour la forme. Le chancelier est proprement le seul travailleur […]«. Das weiter gefasste der neuen Gremien von 1799 war der »Staatsrath« (»Conseil d’Etat«). Hier sollten die Minister der Finanzen, der Justiz und der geistlichen Angelegenheiten mit ihren engsten Mitarbeitern9, den »Referendarien« (»avec leurs référendaires respectifs«) mindestens einmal pro Woche zusammenkommen (Montgelas hatte ursprünglich sogar drei Zusammenkünfte vorgeschlagen), um »über die laufenden Geschäfte ihrer […] Administrationen zu berathschlagen«. Dazu trug der jeweils federführende Referendär seinen Bericht und seine Empfehlungen vor; in einem ersten Durchgang stimmten seine Kollegen dann darüber ab. Der Ausgang dieser Abstimmungsrunde hatte für die Minister freilich nur den Charakter eines »votum consultativum« (»voix consultative«); sie selbst entschieden in einem zweiten Durchgang nach dem Mehrheitsprinzip verbindlich über Annahme oder Ablehnung der Empfehlungen der Referendäre. Nach Montgelas’ Vorstellungen sollte der Staatsrat »auf eine erhabene und ausgezeichnete Art die Person des Regenten vorstellen« (»Il représenterait d’une manière particulière et éminente la personne du Souverain«). Für die ständige symbolische Präsenz des Herrschers im Beratungszimmer des Staatsrats in der Residenz sorgte ein zusätzlicher Sessel, der stets für den Fall freigehalten wurde, daß der Fürst sich zur Teilnahme an den Beratungen entschloß – das Recht dazu stand ihm jederzeit offen. Außerdem sollten die Ausfertigungen des Staatsrats »in dem höheren Style« und »im Namen des Souveräns« (»au nom du Souverain«) erfolgen und von allen Ministern unterzeichnet werden. Bereits jetzt ließ Montgelas auch einige Fragen der Geschäftsordnung regeln, besonders zur Abfolge der Vorträge und zur Abfrage der Voten, aber auch zur Führung des Protokolls dieser Sitzungen durch einen eigens dazu bestimmten Geheimen Sekretär. Später nannte Montgelas das »établissement d’un point central«, einer zentralen Schaltstelle also gegenüber dem in Departements aufgegliederten Ministerium, als Hauptbeweggrund für seinen Vorschlag, einen Staatsrat zu etablieren (nach preußischem Vorbild übrigens), ging aber auch selbstkritisch mit dessen Konstruktionsfehlern ins Gericht10.

Das zweite, engere und eigentlich wichtigere Gremium findet sich erst am Schluß des Verordnungstextes eher beiläufig bei der Aufzählung jener Agenden erwähnt, mit denen der Staatsrat sich nicht zu beschäftigen hatte. Alle politischen und militärischen Angelegenheiten (»Toutes les affaires politiques, celles de la guerre«), heißt es dort, alle Gnadensachen, Gratifikationen, allgemeine Verordnungen und Edikte seien dem Monarchen allein vorbehalten (»réservés […] à la seule personne du Souverain«) und würden in einer »Conferenz« besprochen und entschieden, die nur aus dem Kreis der Minister bestehe (»un Conseil de Cabinet composé des ministres seuls«). Dieser engere »Kabinettsrat«, wie man sagen könnte, der Minister wird noch an einer weiteren Stelle der Einrichtungsinstruktion für das Ministerium vom 25. Februar erwähnt, wo es um die besonderen Rechte des Departements der auswärtigen Angelegenheiten bei Vertragsverhandlungen über Grenz- und Landeshoheitssachen geht. In derlei Angelegenheiten entscheide, so heißt es, auf Antrag des Außenministeriums eine »enger[e] Ministerial Conferenz in Gegenwart des Regenten«11. Hier fassen wir jene Einrichtung, die in den Protokollen gleich ab März 1799 als »Geheime Staatskonferenz« bezeichnet wird und die als der eigentliche Ministerrat anzusprechen ist. Die Runde umfaßte alle vier Ressort-Minister ohne ihre Referendäre; konstitutiv war die Anwesenheit des Kurfürsten in eigener Person, und zwar ständig und nicht nur fallweise wie beim Staatsrat. In den ersten Jahren häufig präsent war auch Pfalzgraf Wilhelm von Birkenfeld-Gelnhausen, seit Juni 1799 »Herzog in Bayern«, der eine wichtige Rolle beim reibungslosen Übergang der Regierung von Karl Theodor auf Max Joseph gespielt hatte. Über die entsprechenden Zusammenkünfte wurden von Anfang an Protokolle geführt, die vom Geheimen Konferenzsekretär in einer eigenen Serie, getrennt von den Protokollen des Staatsrats, abgelegt wurden. Die hier protokollierten Beschlüsse erlangen durch die Unterschrift des Kurfürsten unmittelbar Rechtskraft – die kurfürstlichen Verordnungen, wie sie etwa in der Generaliensammlung des Archivregistrators Karl Georg Mayr dokumentiert sind, tragen in der Regel das Datum der entsprechenden Staatskonferenz-Sitzung oder weniger Tage später.

Zu beobachten ist also, von Anfang an und den politischen Vorstellungen Montgelas’ entsprechend, eine Doppelung des politischen Spitzengremiums im Kurfürstentum Pfalzbaiern unter der neuen Administration von 1799. Knappe und klare Aussagen zu den beiden Versammlungsarten des Gesamtministeriums finden sich in einem Konzept über die Festlegung der Wirkungskreise der vier Ministerialdepartements, das wohl noch vom Februar 1799 datiert: »Die Conferenz ist die Versammlung der 4 Staats-Ministern unter dem Vorsiz des Churfürsten, hier werden die wichtigere Gegenstände abgehandelt. Der Staats Rath ist die Versamlung der Ministern, wobey die Departemental Referendarien zugezogen werden. Der Churfürst wohnt demselben zuweilen bey, und dessen Seßel ist jederzeit in dem Zimmer der Sitzungen vorhanden«12. Gleichwohl führte das Nebeneinander der beiden Versammlungen und die im Fall der Staatskonferenz anfangs noch schwankende Nomenklatur noch einige Zeit zu Unsicherheiten. Im Lauf des Jahres 1799 erarbeitete sich die Versammlung der Minister beim Kurfürsten rasch ein Übergewicht an Bedeutung über den Staatsrat, der immer seltener tagte. Im »Hof- und Staatskalender« auf das Jahr 1800, dem ersten Staatshandbuch für die Regierungszeit Max Josephs, wird nur die wöchentlich tagende »Staats-Konferenz« als Versammlung des Gesamtministeriums erwähnt; der Staatsrat scheint gar nicht auf13.

Eine wichtige Abweichung zwischen der sich herausbildenden Praxis und Montgelas’ ursprünglichen Intentionen, wie sie im Text der Instruktion vom 20. Februar 1799 zum Ausdruck kamen, ist noch hervorzuheben. Montgelas war, wie von ihm selbst nicht anders erwartet, am 21. Februar 1799 zum Leiter des »Außen«-Ministeriums (»Geheimes Ministerial-Departement der auswärtigen Angelegenheiten«) berufen worden; neben ihm amtierten Franz Karl Freiherr von Hompesch im Finanz- und Johann Friedrich Freiherr von Hertling im Justizressort – beide waren schon unter Karl Theodor Minister gewesen – sowie Theodor Heinrich Graf Topor von Morawitzky als Minister für geistliche Angelegenheiten. Montgelas hatte sein Ressort, die Außenpolitik, ursprünglich ganz aus dem Staatsrat heraushalten wollen und diesen – entsprechend einer »etwas altmodischen« politisch-administrativen Konzeption – ausschließlich mit innenpolitischen Agenden befassen wollen, erkannte dann aber offensichtlich, daß es besser war, in diesem wichtigen Gremium präsent und über seine Verhandlungen unmittelbar informiert zu sein14. Im Ministerrat, der »Staatskonferenz«, war er ohnehin vertreten. Montgelas nahm also mit seinen Referendären Karl Ernst Freiherr von Gravenreuth (dem nach seiner Versetzung als Gesandter nach Wien Anfang 1800 Joseph du Terrail Bayard als Leiter der Innenorganisation des Ministerialdepartements folgte15), Johann Nepomuk Gottfried von Krenner und Georg Friedrich von Zentner auch an den wenigen Sitzungen des Staatsrats 1799/1800 teil, ohne daß dort je über außenpolitische Fragen im eigentlichen Sinn gesprochen worden wäre.

3. Die Ministerialreform des Jahres 1801

Am 27. Juni 1800 verließ der kurfürstliche Hof angesichts des Vormarschs der französischen Truppen die Stadt München und flüchtete über Landshut, Straubing und Cham zunächst nach Amberg in die Oberpfalz, schließlich in die in der preußischen Neutralitätszone gelegene Zollern-Residenz Bayreuth16. Die Zusammenkünfte von Staatskonferenz und Staatsrat fanden damit bis auf weiteres ihr Ende. Als »höchste Ministerialstelle« und gleichzeitig »interimistische oberste Landesbehörde« wurde in München ein »General-Hofkommissariat« eingerichtet. Ihm gehörten die in der Hauptstadt verbliebenen Minister Franz Karl von Hompesch (der allerdings wegen schwerer Erkrankung schon seit April 1800 nicht mehr arbeitsfähig war), Morawitzky und Hertling sowie der Präsident der Generallandesdirektion, Joseph August Graf von Törring-Gronsfeld, an. Wie im Staatsrat waren ihnen Geheime Referendäre aus allen Ressorts mit beratender Stimme zugeordnet; allerdings war ihre Zahl auf fünf begrenzt17. Montgelas dagegen blieb zusammen mit seinem Mitarbeiter Zentner in der persönlichen Umgebung des Kurfürsten. Nach Hompeschs Tod am 11. August 1800 übernahm er zunächst dessen Aufgaben als dienstältester Minister (was u.a. die Proposition aller Gegenstände und die Leitung der Umfrage im Staatsrat einschloß), während das Finanzressort selbst zunächst provisorisch durch Morawitzky in München mitverwaltet wurde18.

Die Organisation der bayerischen Ministerien hatte zusammen mit der Aufhebung der bayerischen Zunge des Malteser-Ritterordens und der Abschaffung des Systems der Anwartschaften auf Lehen und Ämter19 zu den ersten Maßnahmen der neuen Administration Max Joseph-Montgelas in München gehört. Sie war nach Montgelas’ Vorgaben von 1796 auf dem Reißbrett entstanden – und, wie nicht anders zu erwarten, hatte die konkrete Umsetzung Schwierigkeiten gezeitigt. Deswegen ergriff Ende März 1801, noch von Bayreuth aus und kurz vor der Rückkehr des Hofes nach München, einer der führenden Juristen in Montgelas’ engerer Umgebung, Georg Friedrich von Zentner, die Initiative, um den Mängeln und fehlenden Detailregelungen bei der Aufgabenverteilung unter den Departements des Gesamtministeriums abzuhelfen und vor allem die Rolle genauer zu bestimmen, die dem Staatsrats-Gremium künftig zukommen sollte.

Zentner bemängelte in einer (von Montgelas eingehend kommentierten) Denkschrift (25. März 1801)20 vor allem die mangelnde Systematik in der Geschäftsbehandlung, die unklaren, zu vielen Verzögerungen führenden Kompetenzabgrenzungen und die willkürliche Abhaltung der Sitzungen des Staatsrats, der zu einer »bloßen Nebenversammlung« der innenpolitischen Ressorts heruntergekommen sei. Die nötige »Einheit in System und Grundsäzen« sei nur zu erreichen, »wenn eine höhere Central Gewalt organisiret wird, von welcher die Leitung des Ganzen ausgeht. Diese sollte der Staats Rath vorstellen; er kann sie auch seyn, sobald er eine zweckmäßige Einrichtung erhält, denn in ihm sind alle vier Ministerial Departements mit ihren Geschäfts Männern vereiniget […]«. Für diesen Staatsrat neuen Typs schlug Zentner einen festen Rhythmus wöchentlicher Sitzungen und vor allem einen genauen und detaillierten Katalog von Zuständigkeiten vor. Dieser Katalog läßt sich zusammenfassend beschreiben als die Etablierung ressortübergreifender Grundsatzkompetenzen beim Staatsrat, besonders im Hinblick auf Planung und Durchführung aller inneren Reformen, aller »Systematica jeder Verwaltungsbranche« und aller Personalsachen. Die symbolische Präsenz des Fürsten durch den ihm stets freigehaltenen Platz, die doppelte Runde der Erörterung und Abstimmung erst durch die Referendäre, dann durch die Minister und die nur den Ministern zustehende endgültige Letztentscheidung übernahm Zentner aus dem 1799 eingerichteten System, nicht ohne das Recht jedes einzelnen Referendärs auf ein abweichendes Votum zu betonen. Alle Beschlüsse des Staatsrats sollten anschließend ohne längere Aussprache in der Staatskonferenz, der Versammlung der Minister beim Kurfürsten, sanktioniert werden. Damit blieb es auch bei der zeitlichen Doppelbelastung für die Minister durch die Frequentierung von zwei Gremien. Montgelas stimmte Zentners Vorschlägen weitgehend zu und sah lediglich darauf, seine Prärogativrechte als dienstältester Minister in den Sitzungen zu behaupten und alle außen- und militärpolitischen Agenden aus den Staatsrats-Sitzungen herauszuhalten. Zentners Anregung, die Besitzungen am Rhein (Kurpfalz, Jülich-Berg) aufgrund ihrer Sonderstellung und ihrer Bedrohung durch Frankreich einem eigenen Ministerial-Ressort zu unterstellen, also teilweise zum alten Territorialsystem bei den Dikasterien zurückzukehren, lehnte der Minister mit dem Hinweis ab, daß deren Angelegenheiten ohnehin zum größten Teil durch sein Ressort besorgt würden.

Montgelas arbeitete sich auch mit großer Gründlichkeit durch Zentners Reskriptentwurf21, der schließlich am 14. April 1801 anläßlich der Rückkehr des Kurfürsten nach München ausgefertigt wurde und Organisation und Tätigkeit des Staatsrats auf eine neue Grundlage stellte22: feste Kompetenzen, wöchentliche Tagungsfrequenz (jeweils am Mittwoch in der Residenz), sachliche Erörterung aller innenpolitischen Angelegenheiten und Vorbereitung zur Entscheidung im »Kabinett«, d.h. der Staatskonferenz. Die Festlegung der Zuständigkeiten der vier Ministerialdepartements wurde in einer eigenen Verordnung vom 26. Mai 1801 dann noch detaillierter gefaßt23; hier findet sich der Staatsrat als »Central-Versammlung dieser sämmtlichen Ministerial-Departements« bezeichnet, »in welchem alle Systematica, aufzustellende allgemeine Regierungs-Grundsätze und überhaupt die wichtigern Regierungs-Gegenstände behandelt werden sollen«. Der Staatsrat repräsentierte also in eigentlicher Weise das Gesamt-Ministerium und das die Staatsgeschäfte leitende Gremium. Trotzdem wurde er nach dem 21. Dezember 1803 nicht mehr einberufen. Montgelas bezeichnete in seinem Rechenschaftsbericht die unglückliche Kopplung beratender und exekutiver Aufgaben als hauptsächlichsten Konstruktionsfehler des Staatsrats, der auch durch die Neujustierung von 1801 nicht behoben worden sei24.

4. Der »Geheime Rat« von 1808

Kurz seien noch die wichtigsten Etappen der weiteren Organisation von Ministerien und Staatsrat referiert. Nach der Einrichtung des Innenministeriums im Oktober 1806, an dessen Spitze Montgelas selber trat und das vom Außenministerium die Zuständigkeit für alle neu erworbenen Gebiete übernahm, wurden die umfassenden Reformmaßnahmen des Jahres 180825 mit der am 1. Mai erlassenen Konstitution zum Höhepunkt der Zentralisierung nach französischem Vorbild, um nach der Gewinnung vollständiger Souveränität und der Erhebung zum Königreich 1806 die alten und neuen Teile des Landes endgültig miteinander zu verschmelzen. Die Verfassungsurkunde sah in Tit. 3, Par. 2 »zur Berathschlagung über die wichtigsten inneren Angelegenheiten des Reichs« die Einrichtung eines »geheimen Raths« vor26, was mit einem »Organischen Edikt«, einem Gesetz von Verfassungsrang, vom 4. Juni 1808 realisiert wurde27.

Das Gremium, dessen Bezeichnung den alten Titel der Institution von 1582 wieder aufgriff, bestand aus den Ministern und 12-16 ernannten Mitgliedern, insgesamt 20 Personen. Den Vorsitz führte der König selbst, dem auch das Einberufungsrecht zukam, oder der Kronprinz. Die Staatsräte wurden im Herbst jeden Jahres vom König neu ernannt, die dauernde Mitgliedschaft war erst mit sechs aufeinander folgenden Berufungen erworben. Unter den Geheimen Räten des ersten Dienstjahrs 1808/09 waren sowohl Vertreter der alten Adelselite wie Maximilian Graf von Preysing oder Ignaz Graf von Arco als auch führende Reformbeamte (Friedrich von Zentner, die beiden Krenner, Paul Anselm von Feuerbach) sowie, zunehmend ab 1810, Männer, die von Positionen außerhalb Münchens kamen (Johann Nepomuk Graf von Welsberg, Joseph Maria Freiherr von Weichs)28. Der bisherige Geheime Konferenz-Sekretär Egid von Kobell wurde als General-Sekretär des neuen Ratsgremiums übernommen. In der Kompetenz des Geheimen Rats lagen (rein beratend, wie in Tit. 2, Par. 3 des Organischen Edikts eigens noch einmal festgehalten) Entwurf und Begutachtung aller »Geseze und Haupt-Verordnungen«, insofern sie vom König über die Ministerien in Auftrag gegeben bzw. angefordert wurden, insbesondere der Etatvorlage. Jedes Initiativrecht oder die Möglichkeit, aus eigenem Antrieb tätig zu werden, fehlte. Entscheidungsbefugnisse kamen dem Gremium – jeweils immer nur bei der Zuweisung durch ein Ministerium – bei Kompetenzstreitigkeiten unter Gerichts- und Verwaltungsstellen sowie bei der Frage zu, ob gegen einen Staatsbeamten Anklage erhoben werden durfte. Im Inneren organisierte sich der Geheime Rat in drei Sektionen (Gesetzgebung, Finanzen, Innere Verwaltung), in denen die Plenarsachen vorbereitet wurden.

Wenn man die Staatskonferenz, die 1807-1811 noch gelegentlich zu Sitzungen zusammentrat, als Ministerrat oder Kabinett im heutigen Sinn bezeichnen könnte und den Staatsrat älteren Typs als Zusammenkunft der Minister und ihrer leitenden politischen Mitarbeiter, so ließe sich der »Geheime Rat« von 1808 – seinem Namen zum Trotz – am ehesten als Beratungs- und Expertengremium nach dem Vorbild des französischen Conseil d’Etat bezeichnen, der in Art. 52 der Konsulatsverfassung des Jahres VIII (13.12.1799) eingerichtet worden war29, mit 30-50 Mitgliedern allerdings deutlich größer und mit einer stärker strukturierten Binnenorganisation versehen war. Trotz eingeschränkter Kompetenzen und fehlenden Initiativrechts erwarb sich der bayerische »Geheime Rat« nach seiner Installierung zum 26. Januar 1809 eine wichtige Stellung im Institutionengefüge des jungen Königreiches, zumal die in der Konstitution vorgesehene Ständevertretung nie zusammentrat. Hier fielen »wesentliche Entscheidungen im gesetzgeberischen Bereich«30, etwa gleich 1809-1811 bei den Beratungen über Feuerbachs Projekte zur Kodifikation des Zivil- und Strafrechts. 1811/12 tagte das Gremium regelmäßig einmal pro Woche, später, als Verwaltungsbeschwerden und Disziplinarverfahren zur Hauptaufgabe wurden, seltener. Auch die Beratungen über die Revision der Verfassung von 1808, die 1814/15 geführt wurden, waren institutionell an den Geheimen Rat gekoppelt31.

Montgelas’ außerordentliche Machtstellung wurde durch den Geheimen Rat aber nicht eingeschränkt; auch hier konnte er erfolgreich taktieren und den König überzeugen, häufige Plenardiskussionen wegen zu großen Zeitaufwands abzulehnen. Außerdem gelang es Zentner nicht, durchzusetzen, daß Mehrheitsbeschlüsse des Geheimen Rats Verbindlichkeit gegenüber anders lautenden Beschlüssen der Minister erhielten. Auch alle Ansätze zur Einführung einer Minister-Verantwortlichkeit scheiterten. Die zentralen Probleme bei der Konstruktion des »premier corps de l’Etat« von 1808/09, die Montgelas in seinem nach der Entlassung 1817 vorgelegten Rechenschaftsbericht für den König auch ansprach, waren zum einen die personell zu starke Verflechtung des Geheimen Rats mit der Exekutive, die eine unabhängige Überprüfung von deren Projekten verhinderte, zum anderen, daß er nicht selbständig und aus eigener Initiative gegen Beschlüsse der Verwaltung tätig werden konnte32.

Faktisch entwickelte sich der Geheime Rat in einer ersten Phase dennoch zu einer Art »Parlamentsersatz«33 im staatsabsolutistischen Bayern, der sich selbst durchaus als »erstes Collegium des Reiches« sah und in Uniformierung und Zeremoniell entsprechenden Aufwand betrieb34. Für die Sitzungen des Staatsrats, denen vielfach der König präsidierte, wurde eine eigene Raumflucht in der Residenz (auf der Seite zur Residenzstraße, wo sich heute die Schauräume der Silberkammer befinden) eingerichtet. Hier im Großen Sitzungszimmer – und nur hier – stand unter Max Joseph, da damals weder ein Audienz- noch ein eigener Thronsaal vorhanden waren, der Thronsessel des Monarchen auf einer Estrade unter einem Baldachin, davor bis 1815 ein kleiner Tisch, der an eine halbrunde Tafel stieß, an welcher im Halbkreis 24 Stühle für die Staatsräte standen. Später wurde die Estrade beseitigt und ein großer runder Konferenztisch direkt vor den Thron gerückt. Die Ausstattung des Sessionszimmers wurde ab Ende 1809 betrieben, Stoffe und Material dafür vor allem in Paris bestellt.

Wandbespannungen, Vorhänge und Möbelbezüge waren aus blauem Damast mit goldenen Sternen gearbeitet, der Thronbaldachin aus rotem Samt mit goldenen Sternen und weißer Seide gegengefüttert. Der Thron war – ähnlich wie die späteren Thronsessel Ludwigs I. – gestaltet als großer, geschnitzter und vergoldeter Sessel mit einer als Lorbeerkranz ausgeführten Rückenlehne. Auch die Stühle der Staatsräte,

entworfen von Hofbauintendant Andreas Gärtner, hatten den Charakter repräsentativer Staatsmöbel. Dem Sitzungszimmer des Staatsrats kam ein besonderer Rang zu als »bedeutsamste[m] Raum der Residenz aus der Zeit König Max Josephs« und als bemerkenswerter Vergegenwärtigung des Systems der frühkonstitutionellen Monarchie35. Die gesamte Raumfolge wurde 1944 vernichtet; vom Mobiliar ist aber außer Thron und Baldachin vieles erhalten geblieben. Einige Stühle, Tabourets und Konsoltische sind heute im 3. Schlachtensaal aufgestellt. Im dritten Teil der großen Wittelsbacher-Ausstellung von 1980 wurde das Große Sessionszimmer für einige Monate mit ephemeren Mitteln in der Residenz rekonstruiert; eine erneuerte Rekonstruktion wurde im Jahr 2006 im Rahmen der Ausstellung »Bayerns Krone 1806. 200 Jahre Königreich Bayern« präsentiert36.

5. Die Institutionen des Jahres 1817

Zeitgleich mit Montgelas’ Entlassung am 2. Februar 1817 wurde der »Geheime Rat« neu organisiert und in »Staatsrat« umbenannt; es folgten im Lauf dieses innenpolitisch turbulenten Jahres aber noch mehrere Reorganisationsschübe, und erst allmählich klärte sich das Verhältnis zum Ministergremium37. Der Staatsrat neuen Typs von Mitte 1817, zusammengesetzt aus Ministern, dem Feldmarschall, Generaldirektoren der Ministerien, frei ernannten Räten und dem Generalsekretär und organisiert in fünf (den Ministerien entsprechenden) Sektionen, war tendenziell zunächst ranggleicher Partner des Gesamtministeriums. Erhalten blieb die Unterscheidung von beratenden und richterlichen Funktionen: Beratend wurde der Staatsrat tätig in Fragen einer Verfassungsrevision oder Neuorganisation von Staatsbehörden, bei neuen Gesetzen, dem Haushaltsplan, der Prüfung der Jahresberichte der Ministerien oder bei der Verleihung des Indigenats. Richterliche Kompetenzen übte er aus im Fall von Dienstvergehen, Einsprüchen von Beamten gegen Disziplinarstrafen und Verfassungsbeschwerden. Neue Instruktionen und Kompetenzzuweisungen erhielten Ministerrat wie Staatsrat 1821 und wieder 1825; mit der Einrichtung des Verwaltungsgerichtshofs 1878 verlor der Staatsrat schließlich maßgebliche Kompetenzen38.

6. Die archivalische Überlieferung

Der provenienzreine, zwischen 1908 und 1920 aus dem Innenministerium übernommene Archivbestand »Staatsrat« des Bayerischen Hauptstaatsarchivs in München besteht aus zwei großen Serien: 6.657 Nummern Akten (Organisations- und Sachakten zu den vielfältigen Aufgaben des Geheimen Rats und des Staatsrats 1809-191839) und 1.700 Nummern Protokollen mit einer Laufzeit vom März 1799 bis November 1918.

Die Protokoll-Bestände der Ära Montgelas (von der Bestellung zum Minister des Auswärtigen am 21. Februar 1799 bis zur Entlassung aus allen Staatsämtern am 2. Februar 1817) gliedern sich nach den Ratsgremien in drei Hauptserien, die – teilweise ineinander verschoben – im Bestand »Staatsrat« liegen (vgl. Tabelle auf S. ##):

• 1) Geheime Staatskonferenz (Versammlung der Minister beim Kurfürsten): 166 Nummern 1799-181140;
• 2) Geheimer Staatsrat [älteren Typs] (Versammlung der Minister und ihrer leitenden politischen Mitarbeiter, der Geheimen Referendäre): 139 Nummern 1799-180341, sowie
• 3) Geheimer Rat: 232 Nummern 1809 – 3. Februar 181742.

Dazu kommen weiterhin:

• 4) Protokolle in Rekurssachen: 114 Nummern 1813 – 16. Januar 181743, sowie
• 5) Protokolle des Ausschusses zur Beratung über eine Revision der Konstitution von 1808: 15 Nummern 1811-181844.
• 6) Schließlich dokumentiert sich die schon angedeutete Sonderstellung des Jahres 1817 mit seinen zahlreichen Organisationsversuchen in einer Mischung von Protokollen ganz unterschiedlicher oder zumindest unterschiedlich bezeichneter Institutionen (Geheimer Rat, Ministerialsitzung, Staatsrat, Ministerialkonferenz) in 36 Nummern45.

An ersten Befunden aus einem Blick auf die Überlieferungslage an »Staatsrats«-Protokollen für die Montgelas-Zeit ist festzuhalten (vgl. Schemata 1 und 2, S. ##f.), daß bei 537 vorhandenen Einheiten (Protokollen) die 1809 einsetzende Überlieferung des Geheimen Rats den größten Einzelbestand darstellt (232 Stück), gefolgt von der 1811 auslaufenden Serie Staatskonferenz (166 Stück). Recht konsistent stellt sich die allerdings nur für 1799-1803 überlieferte Serie Staatsrat [älteren Typs] dar (139 Stück). Gerade die Jahre 1801-1803 bildeten nämlich die Hochphase der Aktivität des auf Initiative Zentners im Frühjahr 1801 reorganisierten Staatsrats älteren Typs mit intensivem Arbeitsprogramm und hohen Sitzungsfrequenzen (1802 im Durchschnitt einmal pro Woche). Das Abbrechen der Serie im Dezember 1803 hängt offenbar, wie erörtert, mit Montgelas’ Aversionen gegen ein kollegial verfaßtes Regierungssystem zusammen. Die Konsequenz für den »Staatsrats«-Bestand ist eine außerordentlich dünne Überlieferung an Protokollen für die Jahre von 1804 bis 1807.

Stark ungleichmäßig ist auch die Überlieferung der Protokolle des eigentlichen Kabinettsrats, der Geheimen Staatskonferenz, die im November 1803 zunächst abbricht; es folgen Einzelstücke aus den Jahren 1805, 1807, 1809 und nochmals 181146. Mit dem Abzug des Hofs aus München erklärt sich eine kleinere Überlieferungslücke zwischen Juli 1800 und März 1801, in der die Ministerial-Organisation faktisch suspendiert war. Die auffallende Aktivitätsspitze 1808 ist zu erklären aus dem Erlaß der Verfassung in diesem Jahr und der Beratung der zugehörigen »Organischen Edikte«. Im Zentrum der durch die Protokolle dokumentierten Beratungen von 180847 standen die Rechtsverhältnisse des Adels, die Patrimonialgerichtsbarkeit, die Problematik der Übernahme des französischen Zivilrechts (Code Napoléon) und Feuerbachs neues Strafgesetzbuch. Auch die Grundsatzfragen, ob in Bayern überhaupt ein eigenes Verfassungsgesetz (»Constitution«) erlassen und welcher Vorlage dieses nachgebildet sein solle, hatte Montgelas dem König in einer Staatskonferenz (20. Januar 1808) vorgelegt; Max Joseph ordnete dann die »Entwerffung einer Constitution für das gesamte Königreich nach den Grundlinien der vorliegenden Constitution des Königreichs Westphalen« an48.

Ansonsten ging es in den Staatskonferenzen der Jahre 1805-1811, soweit uns Protokolle vorliegen, um durchaus wichtige Einzelfragen. Am 28. März 1805 legte Montgelas die Entschädigungsforderungen vor, gegen die man dem Kaiser die bayerischen Anspruchsgebiete in Böhmen und die Freisinger Lehen in Österreich abtreten woll

te (Mühldorf, Neuburg am Inn)49. Am 8. Juni 1807 wurde ein Vortrag von Finanzminister Johann Wilhelm von Hompesch über die kritische Finanzlage Bayerns im Etatjahr 1806/07 diskutiert (die Gesamtverschuldung des Königreichs betrug damals circa 60 Millionen Gulden; an laufenden Einnahmen des Etatjahrs fehlten 5,6 Millionen). Hompesch betonte, ein vereinfachtes und einheitliches Steuersystem und die Heranziehung der bisher privilegierten Stände seien die wichtigsten Voraussetzungen für eine dauerhafte Sanierung der Staatseinnahmen50. Am 25. Juli 1807 ging es um den Umlaufkurs der in Tirol kursierenden Papierwährung (»Bancozettel«)51. In den protokollierten Zusammenkünften der Minister mit dem König 1809 wurden wieder Etatfragen behandelt (21. Januar), die Ausgaben für den Krieg in Tirol (1. März) und Aspekte des territorialen Rearrangements nach dem Schönbrunner Frieden (5. Dezember)52. Die beiden Protokolle 1811 schließlich betrafen die Einrichtung einer zentralen staatlichen Schuldenverwaltungs-Behörde (20. August) und den Militär-Etat (16. September)53.

Es bleibt eine offene Frage, was die Gründe für die dürftige Überlieferung des Protokollmaterials gerade in den Jahren 1804-1807 sind. Für eine geschlossene Überlieferung in einem Archivbestand außerhalb des »Staatsrats« gibt es keinerlei Hinweise. Gelegentlich finden sich in den Akten, auch in den Protokollen selbst, Hinweise auf Sitzungstermine, die in den Protokollserien nicht dokumentiert sind, doch sind dies Einzelfälle. Es gab auch Sonder-Zusammenkünfte der Minister etwa zu Besprechungen mit Vertretern der Landstände, die als »Ministerial Conferenz« bezeichnet und von Kobell protokolliert wurden54.

Eine neue Qualität gleichmäßig dichter Überlieferung im Protokollmaterial setzt 1809 ein mit der Begründung jenes nach dem Vorbild des französischen »Conseil d’Etat« gestalteten Expertengremiums, das in Bayern, wie gezeigt, die ungewöhnliche Bezeichnung »Geheimer Rat« führte. Hohe Tagungsfrequenzen in den Jahren 1811/12 verweisen auf die Intensität der Beratung wichtiger Reformgesetze wie der Rechtskodifikationen oder des neuen Adelsrechts. Die Zäsur von 1809 macht sich auch in einer wesentlichen Änderung in der Qualität des Quellenbestandes bemerkbar: Zusätzlich zu den Protokolltexten wurden ab jetzt auch die zugehörigen Aktenstücke abgelegt, vor allem die Vorträge der mit einer Angelegenheit betrauten Referenten oder die Voten einzelner Mitglieder. Solche Beilagen sind in den hier zu behandelnden Jahren nur in einem Einzelfall den Protokollen beigefügt55; in der Regel finden sich die vorgetragenen Reskriptentwürfe in den Sachakten der Ministerialdepartements, wo sie nur mit hohem Zeitaufwand für jeden vorgetragenen Gegenstand zu ermitteln wären.

Die in den Protokollen von Staatskonferenz, Staatsrat und Geheimem Rat behandelten Gegenstände entfalten ein breites Panorama der bayerischen Innenpolitik. Vor allem stellt – in den ersten Jahren – die Behandlung so gut wie aller Personalsachen der Staatsbediensteten ein außerordentlich dichtes Namenmaterial mit Angaben zu Ernennungen, Beförderungen usw. bereit, das die Vermerke in den Hof- und Staatskalendern an Genauigkeit weit überbietet. Wie bereits angedeutet, finden sich Fragen der Außenpolitik dagegen nur selten angesprochen56; Montgelas zeigt sich hier erfolgreich bemüht um Wahrung seiner Prärogative im exklusiven Gespräch mit dem Kurfürsten57. Gleichwohl kommen mit Fragen wie Heeresaufbringung und Truppenfinanzierung, Bewältigung von Kriegsfolgelasten oder Entsendung diplomatischer Missionen Rückwirkungseffekte der auswärtigen Politik in großem Umfang auch im Protokollmaterial zum Tragen.

7. Regierungswechsel und personelle Kontinuität – Minister und Referendäre

Der Kreis der Teilnehmer jeder Sitzung der bayerischen Regierungsgremien 1799-1817 ist durch die Aufzählung der anwesenden Personen am Beginn jedes Konferenzprotokolls klar umrissen. Konstitutiv für die Staatskonferenz war immer die Anwesenheit des Kurfürsten bzw. Königs. Fallweise kam ein weiterer Agnat des Hauses hinzu: Pfalzgraf Wilhelm von Birkenfeld-Gelnhausen, Herzog »in Bayern« seit Juni 1799, 1803-1806 Regent des Herzogtums Berg, war von März 1799 bis August 1802 fast immer bei den Staatskonferenzen präsent. Im Geheimen Rat hatte ab 1809 Kronprinz Ludwig Sitz und Stimme, fallweise vertrat er seinen Vater als Ratspräsident. Sitzungen des Staatsrats wohnten Kurfürst Max Joseph und Herzog Wilhelm nur einige wenige Male bei, zu Beginn der neuen Regierung im Frühjahr und Sommer 179958.

Obwohl ab 1799 vier, seit Einrichtung des Kriegsministeriums 1808 fünf Ministerialdepartements/Ministerien bestanden, umfaßte der Kreis der Minister wegen der Häufung von Portefeuilles in den Händen Montgelas’ die meiste Zeit nur drei, höchstens vier Personen59. Montgelas fungierte 1799-1817 durchgehend als Minister der auswärtigen Angelegenheiten und des Königlichen Hauses, 1803-1806 und wieder 1809-1817 als Finanz- und 1806-1817 noch dazu als erster Innenminister. Neben ihm amtierten die Finanzminister Franz Karl Freiherr von Hompesch (1799-1800) und dessen Sohn Johann Wilhelm (1806-1809), die Justizminister Johann Friedrich Freiherr von Hertling (1799-1806), Theodor Heinrich Graf Topor von Morawitzky (1806-1810) und Heinrich Alois Graf von Reigersberg (1810-1823) sowie als Kriegsminister Johann Nepomuk Graf von Triva (1808, formell erst 1814-1822). Morawitzkys Ressort für geistliche Angelegenheiten, dem er 1799-1806 vorgestanden hatte, war mit der Einrichtung des Innenministeriums, das auch aus dem Bereich von Finanz- und Justizministerium Kompetenzen übernahm, aufgelöst worden.

Die wichtigsten Mit- und Zuarbeiter der Ressortminister waren die Geheimen Referendäre60, ein Kreis von insgesamt 12 bis 15 Männern. Vier bis fünf von ihnen arbeiteten im Finanzdepartement, durchschnittlich je drei in den übrigen Ressorts. Obwohl für die meisten Geheimen Referendäre Personalakten erhalten geblieben sind, können wir über ihre Auswahl 1799 bzw. die Gründe für ihre Erstberufung in dieses wichtige Amt nur Vermutungen anstellen. Fachwissen, Verwaltungspraxis und praktische Erfahrungen in einem bestimmten Sektor des Staatsrechts oder in der Innenverwaltung dürften die entscheidenden Voraussetzungen gewesen zu sein. Dazu spielte eine gewisse Expertise in unterschiedlichen regionalen Kontexten eine Rolle, die adlige Herkunft dagegen nicht mehr.

In der ersten regulären Sitzung des Staatsrats im April 1799 finden sich die Namen von zwölf »Geheimen Referendarien« und ihre Zuteilung zu den einzelnen Ministerialdepartements genannt61. Nominell an der Spitze – allerdings nur für die wenigen Monate bis Juni 1799 – stand ein Finanzfachmann, der »Geheime Staats Referendär« Stephan Freiherr von Stengel (1750-1822), dessen Karriere wie die seines Nachfolgers Joseph Utzschneider (1763-1840) weiter unten ausführlicher nachzuzeichnen sein wird.

In Hompeschs Finanz-Departement arbeiteten seit Ende Februar vier Geheime Referendäre: Johann Heinrich Schenk, Franz von Krenner (der »jüngere« Krenner), Ferdinand Freiherr von Hartmann und Hubert Karl Steiner.

Johann Heinrich Schenk (gest. 1813), Jurist aus Düsseldorf, war in der Verwaltung der Herzogtümer Jülich und Berg einer der Protegés des älteren Hompesch gewesen und im dortigen Geheimen Rat im Departement für Steuer-, Finanz- und Kriegsangelegenheiten tätig. Die Zuständigkeit für die Finanzsachen Jülichs und Bergs behielt er auch nach seiner Berufung als Referendär nach München, zusätzlich wurde ihm 1806 im Innenministerium der Vortrag über Handelsangelegenheiten anvertraut. 1809 stieg er unter Montgelas zum leitenden Beamten des Finanzressorts, zum Generaldirektor auf62. Sein Sohn Eduard (1788-1841) sollte 1828-1831 an der Spitze des Innenministeriums stehen.

Die Karriere des Juristen Franz von Krenner (1762-1819), des jüngeren Bruders des im Außenressort tätigen Johann Nepomuk von Krenner, vollzog sich seit 1785 in der kurbayerischen Hofkammer; als Führer der Hofanlagsbuchhaltung (eine Aufgabe, die er von seinem Vater Johann Georg übernommen hatte) war er ein erstrangiger Kenner der Ressourcen des Landes mit besonderem Interesse an Kartographie und Statistik. Als Finanzreferendär war er zuständig für die Angelegenheiten der bayerischen Ländergruppe (Kurbayern, Neuburg und Sulzbach), außerdem für das gemeinsame Schuldenabledigungswerk von Kurfürst und Landschaft und die Führung der Hauptkasse. 1813 wurde er als Nachfolger Schenks Generaldirektor des Finanzministeriums. Für die bayerische Geschichtswissenschaft bleibt sein Name verbunden mit der Edition der »Baierische[n] Landtags-Handlungen«, deren 18 Bände 1803-1805 erschienen63.

Ferdinand Freiherr von Hartmann (gest. 1847), seit 1793 Rat bei der Mannheimer Hofkammer, behielt nach seiner Berufung als Referendär nach München die Zuständigkeit für die finanziellen Belange der Kurpfalz. Seine Karriere vollzog sich bis zur Quieszierung 1823 im Finanzressort, seit 1804 als Direktor des Zentralen Rechnungskommissariats, seit 1808 als Vorstand der Sektion zur Verwaltung des Stiftungs- und Kommunalvermögens64.

Am wenigstens bekannt ist über den vierten der Finanzreferendäre, Hubert Karl Steiner, der, wie Franz von Krenner, ab 1785 in der Hofkammer in München tätig war (in den 1790er-Jahren zeitweise auch in Amberg), seit 1789 im Rang eines Rechnungskommissärs, seit 1795 in dem eines Rats. Mit Krenner teilte er sich nach 1789 im Finanzdepartement auch die Zuständigkeit für die bayerische Ländergruppe65.

Die ersten Referendäre in Montgelas’ auswärtigem Departement (sie führten hier den Titel eines »Geheimen Legationsrats«) waren Johann Nepomuk Gottfried von Krenner und Karl Ernst Freiherr von Gravenreuth. Krenner (1759-1812), der ältere Bruder des Finanzreferendärs, fungierte seit 1783 als Professor für deutsche Reichsgeschichte, Staats- und Fürstenrecht an der Ingolstädter Universität, seit 1793 auch als Rat an der Oberen Landesregierung. Wie mehrere seiner späteren Referendärs-Kollegen gehört er zur pfalzbaierischen Delegation auf dem Rastatter Kongreß. In seiner Ernennung vom 28. Februar 1799 wurde ausdrücklich auf seine exzellenten Kenntnisse des Staatsrechts Bezug genommen. 1800 erhielt er den Titel eines »Wirklichen Geheimen Rats«, 1808 wurde er zum Mitglied des neuen Staatsrats (»Geheimer Rat«), zum königlichen Hausarchivar und zum Vorstand des Reichsheroldenamts berufen66.

Gravenreuth (1771-1826), ein Vertrauter Montgelas’ aus gemeinsamen Zeiten in zweibrückischen Diensten und der Geheime Referendär mit dem ersten, schon am 21. Februar 1799 ausgestellten Ernennungsdekret, verließ das Ministerialdepartement schon am 2. Januar 1800 wieder, um den Posten als bevollmächtigter Gesandter des bayerischen Kurfürsten in Wien zu übernehmen, den er bis 1805 innehatte67. Seine Nachfolge in München trat der aus preußischen Diensten übernommene Joseph du Terrail Bayard an, der mit der Kanzleidirektion vor allem für die Koordination des inneren Dienstbetriebs des Departements zu sorgen hatte68. 1803 wurde er nach Nürnberg versetzt und, wiederum nur für kurze Zeit, von Philipp Graf von Arco ersetzt.

Noch 1799 besetzte Montgelas eine dritte Referendärsstelle in seinem Ministerium, und zwar mit einem Mann, der sich zu einem der profiliertesten Spitzenbeamten der Frühzeit des Königreichs Bayern entwickeln sollte. Georg Friedrich Zentner (1752-1835), aus einer pfälzischen Bauernfamilie stammend, hatte seine Karriere in der Münchener Regierungszentrale unter Morawitzky im März 1799 im Departement für geistliche Angelegenheiten begonnen. Zuvor hatte er nach einem juristischen Studium in Göttingen und Übernahme einer Staatsrechts-Professur in Heidelberg (1777) außenpolitische Erfahrungen bei den Verhandlungen zum Baseler Frieden 1795 und auf dem Rastatter Kongreß gesammelt. Am 25. Juni 1799 schon wechselte er, auf eigenen Antrag hin und unter Hinweis auf den zu geringen Wirkungskreis im Geistlichen Departement (wo er für den Erlaß der Religionsdeklaration für die Kurpfalz, die am 9. Mai 1799 ergangen war, danach nur noch für die Angelegenheiten der dortigen katholischen Bevölkerung zuständig gewesen war) in Montgelas’ Departement der auswärtigen Angelegenheiten, um sich dort wie Krenner mit staatsrechtlichen Fragen zu beschäftigen, behielt aber gewisse Aufgaben auch im geistlichen Departement69. Zentner war die treibende Kraft bei der ersten Reorganisation der bayerischen Zentralverwaltung 1801, im Pressewesen, in der Religionspolitik und war führend beteiligt an der Aufhebung der bayerischen Klöster 1802/03. Von Montgelas vorsichtig auf Distanz gehalten, vollzog sich seine Karriere ab 1807 im Innenministerium, wo er für das Unterrichts- und Erziehungswesen verantwortlich zeichnete und ab 1810 als Generaldirektor fungierte. Bei den Beratungen über die beiden Verfassungsurkunden von 1808 und 1818 spielte er eine maßgebliche Rolle. Am Sturz Montgelas’ Anfang 1817 aktiv mitbeteiligt, avancierte er 1820 zum Staatsminister für Gesetzgebungsangelegenheiten und 1823-1831 noch zum Justizminister70.

Nach Zentners Wechsel arbeitete im Ministerialdepartement der geistlichen Angelegenheiten nur mehr ein Referendär, der am 24. März 1799 bestellte Maximilian von Branca (1767-1813), dessen Vater Johann Karl (1720-1805) als Leibmedikus ebenfalls in kurfürstlichen Diensten stand. Mit der Auflösung des Departements 1806 wurde Branca an das neue Innenministerium überstellt, wo er der Kirchensektion und der Universitätskuratel vorstand71.

In Hertlings Justiz-Departement fällt bereits in den ersten Jahren der Administration Montgelas’ Joseph von Stichaner (1769-1856) als einer der am meisten beschäftigten und zahlreiche Angelegenheiten seines Ressorts referierenden Geheimen Referendäre auf. Stichaner, geboren im oberpfälzischen Tirschenreuth, Absolvent der Rechte in Göttingen und Praktikant am Reichskammergericht, hatte seit 1791 bei der Oberen Landesregierung Verwaltungserfahrung in Bayern gesammelt, wechselte 1806 vom Justiz- ins Innenministerium, wo er maßgeblich an der Ausarbeitung der Konstitution beteiligt war, und hatte ab 1808 eine Reihe von Posten als Stadt- und Kreis-Generalkommissär inne, am längsten 1817-1832 im Rheinkreis (Pfalz)72.

Weitere Referendäre im Justiz-Departement waren der Pfälzer Nikolaus Joseph Freiherr von Stengel (1760-1810), Stiefbruder Stephans von Stengel und seit 1783 am Hofgericht, bei der Regierung und im Archiv in Mannheim tätig, zuständig ab 1799 für die Belange seiner Heimatregion73 und Felix Adam Freiherr von Löwenthal (1743-1816), bis dahin Rat (1767), Kanzler (1784) und Lehenspropst der Regierung in Amberg, dem die Verantwortung für die Angelegenheiten der Oberpfalz übertragen wurden74. Als Mitglied der höchsten Verwaltungs- und Justizstellen des Herzogtums Berg wurde der Jurist Johann Engelbert Freiherr von Fuchsius (1754-1828) in das Justiz-Departement geholt, wo er für die Justizangelegenheiten Jülichs und Bergs verantwortlich zeichnete. Schon 1800 aber kehrte er nach Düsseldorf zurück und kooperierte dort eng mit dem Präsidenten der bergischen Landesdirektion Johann Wilhelm Freiherrn von Hompesch (1761-1809). Im Gegensatz zu diesem, der seine Karriere als bayerischer Finanzminister fortsetzte, blieb Fuchsius nach der Schaffung des Großherzogtums Berg, eines von Napoleons Satellitenstaaten im »Grand Empire«, 1806 im Lande und wurde Staatsrat und Präsident des Oberappellationsgerichts75.

Unter den 15 für das erste Dienstjahr 1808/09 in den »Geheimen Rat« berufenen Verwaltungsexperten befanden sich immerhin noch fünf dieser Spitzenbeamten der ersten Stunde der Administration Montgelas’: Zentner und Johann Nepomuk von Krenner in der Sektion der inneren Verwaltung, Franz von Krenner und Schenk in der Sektion der Finanzen und Nikolaus von Stengel in der Gesetzgebungs-Sektion76.

In diesem Zusammenhang ist wiederholt festzuhalten, daß personelle Kontinuitäten über die Zäsur des Regierungswechsels 1799 hinaus recht hoch waren, was im Blick auf den Amtsantritt des »allmächtigen« Ministers Montgelas oft übersehen wird. Montgelas, geboren 1759, war eben nicht von Anfang an »allmächtig«, und zwei seiner Ministerkollegen hatten schon unter Kurfürst Karl Theodor amtiert, dabei aber immer Kontakt zum Zweibrücker Hof gehalten, vor allem in den kritischen Monaten des Rastatter Kongresses 1797/98, auf dem die Gesandten Zweibrückens gegenüber der immer stärker ins Schlepptau des Wiener Hofes geratenen Politik Kurpfalzbaierns als die eigentlichen Vertreter der Interessen des wittelsbachischen Hauses agierten77: Finanzminister Franz Karl Freiherr von Hompesch (1741-1800), der Montgelas recht kritisch gegenüberstand78 und dem als Senior des Ministergremiums zunächst wichtige Prärogativrechte zugekommen waren, die nach seinem Tod 1800 auf Montgelas übergingen, kam aus dem Ritterstand des Herzogtums Jülich, war dort Kanzler gewesen und von Kurfürst Karl Theodor beim Regierungsantritt in München 1777 zum Staats- und Konferenzminister mit Zuständigkeit für die finanziellen und ökonomischen Belange der bayerisch-neuburgisch-sulzbachisch-jülich-bergischen Ländergruppe ernannt worden. Friedrich Freiherr von Hertling (1729-1806), aus der Pfalz, war 1790 nach dem Tod des Freiherrn von Kreittmayr zu dessen Nachfolger als Geheimer Ratskanzler (Justizminister) berufen worden. Auch der neue Minister für geistliche Angelegenheiten, Theodor Heinrich Graf Topor von Morawitzky (1735-1810), verfügte über reichhaltige Erfahrung in führenden Verwaltungsverwendungen: Er war unter Karl Theodor 1779-1781 Präsident der Oberen Landesregierung, zuvor Vizepräsident des Hofrats und Hofkammerpräsident gewesen und hatte außerdem eine führende Stellung in der Bayerischen Akademie der Wissenschaften bekleidet. Seit 1791 zurückgezogen auf seiner Malteserordens-Kommende Biburg lebend, wurde er 1797 von Karl Theodor als Leiter der kurbayerischen Abordnung bei der Reichsdeputation auf dem Rastatter Kongreß entsandt und favorisierte im Zusammenspiel mit Montgelas die französischen Entschädigungspläne. Nach Hompeschs Tod fungierte er faktisch zwischen 1800 und 1803 zusammen mit Montgelas als Leiter des Finanzressorts, von 1806 bis zu seinem Tod 1810 stand er dem Justizministerium vor79.

Auch auf der Expertenebene gab es solche Kontinuitätsmomente. Als Beispiel diene ein Blick auf die Karrieren zweier hochkarätiger Finanzfachleute, die beide in der Regierungszeit Karl Theodors 1777-1799 begannen, sich nach 1799 dann aber in ganz unterschiedliche Richtungen bewegten.

Der bereits erwähnte Stephan Freiherr von Stengel (1750-1822) war ein unehelicher Sohn des Kurfürsten Karl Theodor80. Er wurde in eine kurpfälzische Beamtenfamilie adoptiert und begann seine Laufbahn 1773 als seinem Stiefvater beigeordneter Kabinetts-Sekretär. Stengel entwickelte sich zum Spezialisten für Finanz- und Wirtschaftsfragen, wurde 1789 Finanzreferendär, befaßte sich mit der Kultivierung des Donaumooses zwischen Ingolstadt und Neuburg und der Administration der Kabinettsherrschaften und war seit 1793 als Referent für die Beziehungen zur Landschaft und das Schuldenwesen zuständig. Nachdem er 1797 den Vertrauensposten als Kabinettssekretär an Kaspar von Lippert verloren hatte, wurde er zum Vizekanzler der Oberen Landesregierung in München ernannt. Unter seinem Vorsitz tagte ab 1798 eine Kommission, die die Erhebung einer außerordentlichen Kontribution von den geistlichen Gütern in Bayern organisieren sollte – insofern gehört Stengel direkt in die Vorgeschichte der Klostersäkularisation von 1802/0381. Von der neuen Administration wurde er Ende Februar 1799 zum »Geheimen Staatsreferendär über die Finanzen der sämtlichen churfürstlichen Staaten« ernannt82, ist aber in dieser Eigenschaft (offensichtlich war ihm eine Vorrangstellung unter den Geheimen Referendären des Finanzdepartements und eine Schlüsselrolle bei der Behandlung der Etat- und Schuldenfragen der pfalzbayerischen Ländergruppe zugedacht) in den Staatsrats-Protokollen nur einige Monate (bis Juli 1799) nachweisbar83. Stengel sollte Ende September 1799 dann als Vizepräsident der Mannheimer Landesregierung in die Kurpfalz gehen, blieb aber der kritischen Kriegslage wegen in München und arbeitete in der Allodial- und Fideikommiß-Hofkommission mit84, die u.a. den kurfürstlichen Allodialbesitz und die Schulden Karl Theodors zusammenzustellen hatte und deren Arbeit in die »Domanial-Fideikommißpragmatik des Churhauses Pfalzbaiern« von 1804 mündete85. Nach einer vergeblichen Bewerbung auf eine Leitungsposition an der General-Landesdirektion ging er 1803 als Vizechef der provisorischen Behörde für die Übernahme des säkularisierten Hochstifts Bamberg (»Landesdirektion«) nach Franken und wurde 1808 zum Generalkommissär des Mainkreises ernannt. 1810 trat er nach einer Ämterkarriere von 37 Jahren in den Ruhestand.

Joseph Utzschneider (1763-1840) stammte aus einer bäuerlichen Familie vom Staffelsee; Herzogin Maria Anna (1722-1790) ermöglichte ihm den Besuch des Gymnasiums in München und das Studium in Ingolstadt86. Seit 1784 als Rat bei der Hofkammer im Staatsdienst tätig, deckte er Interna des Illuminatenbundes auf und ermöglichte dessen staatliche Verfolgung. Fachlich befaßte er sich vor allem mit Forstsachen, Meliorationsmaßnahmen und dem Salzwesen Berchtesgadens (1795 wurde er dort Hauptsalzamts-Administrator). Unter der Administration Max Joseph – Montgelas war Utzschneider zunächst zum Direktor der Maut- und Kommerzdeputation der neuen General-Landesdirektion ernannt worden, wurde aber schon im Juni 1799 als Referendär »in Landschaftssachen« ins Finanzdepartement geholt und trat dort Stengels Nachfolge an. Über seinen Schreibtisch liefen nun für zwei Jahre sämtliche politische Angelegenheiten zwischen Landesfürst und Ständevertretung und die Agenden des Schuldenabledigungswerkes. Utzschneider führte aber nicht nur die entsprechenden Akten (»Postulats Acten«87), sondern entwickelte sich auch zum wichtigsten Fachmann für die Aufstellung und Berechnung des Staatsetats88. Unter seinen Referendärs-Kollegen war er der am stärksten in politischen Kategorien denkende Kopf, aber kein geschickter Taktiker. Als er sich wiederholt für die Einberufung eines neuen Landtags aussprach und im März 1800 sogar noch einen förmlichen Entwurf für eine neue bayerische Verfassung (»Staats-Grund-Vertrag«) vorlegte89, geriet er rasch mit Montgelas über Kreuz und wurde im Juni 1801 entlassen. Nachdem er sich in München, als Inhaber einer Ledermanufaktur, und ab 1805 Benediktbeuern (im berühmten »Mathematisch-Mechanischen Institut« zusammen mit Georg von Reichenbach, Joseph Liebherr und Joseph Fraunhofer) als Unternehmer betätigt hatte, wurde er 1807 als Generaladministrator der Salinen im Referendärs-Rang ins Finanzministerium zurückberufen und übernahm 1811 den Vorsitz der neuen Zentralkommission für die Tilgung der bayerischen Staatsschuld sowie der Steuerkataster-Kommission90. 1814 auf eigenes Ansuchen hin erneut entlassen, wurde Utzschneider 1818 Zweiter Bürgermeister von München und 1819 Mitglied der zweiten Kammer der bayerischen Ständevertretung.

8. Beobachtungen zur Arbeitspraxis von Ministerium, Staatskonferenz und Staatsrat

Minister oder Referendäre kamen mit zwei Grundtypen von Vorlagen in die Gremiensitzungen, entweder ausführlichen Ausarbeitungen (»Vorträgen«) oder fertigen Entwürfen zu Reskripten (»Aufsätzen«). In die Staatskonferenz, die Ministerrunde beim Kurfürsten, wurden einzelne Referendäre nur in Ausnahmefällen gerufen, wenn sie als Experten zu einem bestimmten Punkt aus erster Hand Bericht erstatten sollten91. Im Text des Protokolls wurde zunächst die Vorlage bzw. der Antrag mehr oder weniger ausführlich zusammengefaßt; es folgte, eingerückt zu jedem Punkt, die kurfürstliche Resolution. Die Reihenfolge, in der die vier Ministerialdepartements ihre Anträge vorlegten, war durch das Dienstalter der Minister festgelegt.

Die Abfassung der Protokolle war, über all die Jahre hinweg, Aufgabe des am 25. Februar 1799 ernannten »Geheimen Conferenz-Secretaire«, des aus einer bekannten Mannheimer Künstlerfamilie stammenden Egid von Kobell (1772-1847), der als Kanzlist in Mannheim begonnen hatte und 1791 in die Geheime Kanzlei nach München geholt wurde, wo sich seine Karriere unter der Protektion Hertlings entwickelte (1793 Wirklicher Rat und Geheimer Sekretär)92. Das durchgehend ordentliche Schriftbild läßt vermuten, daß Kobell die Protokolle nachträglich, aber sehr zeitnah ausarbeitete. In den ersten Jahren schrieb er sie selbst; später überwiegt die Hand anderer Kanzlisten, die offensichtlich nach Diktat Kobells schrieben, der die Protokolle weiterhin beglaubigte (»in fidem«). Die Recherche in den Sachakten und die Analyse der dort vorhandenen Vermerke Kobells legt nahe, daß er die Vorlagen der Minister oder Referendäre bei der Abfassung des Protokolls in Händen hatte; auf den entsprechenden Konzepten vermerkte er die Erledigung bzw. Genehmigung durch einen Verweis auf Sitzungsdatum und Tagesordnungspunkt des Rats- oder Konferenzprotokolls93.

Mit der Unterfertigung des Protokolls durch den Kurfürsten/König erhielten alle Beschlüsse der Staatskonferenz unmittelbare Rechts- und Wirkungskraft. Die konzipierten Reskripte wurden in der Kanzlei des federführend zuständigen Ministerialressorts ausgefertigt, teilweise auch gedruckt oder zur Publikation weitergegeben. Fallweise wurde ein beglaubigter Protokollauszug (»Extractus«) hergestellt und an die zuständige Behörde weitergegeben94. Der Modus der Vorlage des Protokolls an den Fürsten bleibt im einzelnen unklar. In der Regel erfolgte sie wohl über das Kabinett in Anwesenheit Kobells, in einzelnen Fällen auch durch Montgelas selbst bei dessen Besuchen in Nymphenburg; dann schrieb der Minister selbst die landesfürstliche Konfirmationsformel unter das Protokoll95.

Die herrscherliche Genehmigung bestand in der Regel aus einer knappen, stereotypen Formel. In manchen Fällen können wir aus abweichenden oder ergänzenden Anordnungen aber auch auf politische Entscheidungsprozesse innerhalb des Ministeriums oder auf den Einfluß des Kurfürsten schließen. So spiegelt die Verschärfung von Strafen gegen pflichtvergessene Beamte offensichtlich eine Grundhaltung Max Josephs wieder96. Er griff auch ein bei der Festlegung des Hofrangs seines Generaladjutanten, und Kobell hatte die Entscheidung improvisiert an die bereits geschriebene Schlußformel anzufügen97. Ein einziges Mal kam es vor, daß ein Beschluß noch im Anhang zum selben Protokoll widerrufen wurde: Als in der Staatskonferenz vom 1. März 1800 Finanzminister Hompesch dem zunächst widerstrebenden Kurfürsten schon die Entscheidung abgehandelt hatte, die bayerischen Beiträge zum Reichskriegskontingent erstmals nicht in bar, sondern in Form von Papiergeld des Wiener Stadt-Banco zu erlegen, ließ sich der Kurfürst schließlich doch noch von der ablehnenden Haltung seines Außenministers Montgelas überzeugen und modifizierte die Entscheidung im letzten Punkt des Protokolls98.

Die Agenden des größeren Kabinettsgremiums, des Staatsrats, lassen in den Sitzungen der ersten beiden Jahre 1799/1800 keine klare Systematik erkennen99, doch ging es in der Regel um Grundsatzfragen, die einer breiteren Diskussion bedurften. Die erste Zusammenkunft im März 1799 drehte sich um die militärisch kritische Lage der Pfalz und um die Fortführung des »15 Millionen-Projekts«, des noch unter Karl Theodor angeordneten Versuchs einer außerordentlich hohen Sondersteuer auf geistlichen Besitz100. Gleich zweimal wurde im April dann ausführlich die Organisation der General-Landesdirektion besprochen, der neuen, kollegial organisierten Behörde in München, die dem Ministerium direkt nachgeordnet war und die Aufgaben mehrerer aufgelöster Dikasterien der Karl Theodor-Zeit übernahm101. Offen und kontrovers wurde am 9. Mai 1800 über die Neuorganisation der Staatsverwaltung in der Pfalz diskutiert, wobei die vom Justizreferendär Johann Nikolaus Freiherr von Stengel konzipierten, durchgreifenden Umgliederungen im Hinblick auf die Unsicherheit der Zeitumstände unterblieben und lediglich die Zusammenlegung von Regierung und Hofkammer beschlossen wurde, wofür Zentner die Entwürfe geliefert hatte102. Unter den weiteren Beratungsthemen finden sich die Reorganisation des bayerischen Archivwesens103, die Stellung der lutherischen Untertanen in der Oberpfalz104 oder die Gründung einer Landes-Feuerversicherungs-Anstalt105.

Ein deutlich präziseres Regelwerk (auch dieses allerdings eher auf einer Verfestigung gängiger bürokratischer Praxis denn auf ausdrücklicher Anordnung beruhend) bildete sich nach der Zentnerschen Reorganisation des Staatsrats im Frühjahr 1801 heraus. Der Staatsrat übernahm nun die meisten der Routinesachen, mit denen sich bis dahin Kurfürst und Ministerium befaßt hatten, vor allem sämtliche Personalangelegenheiten, also Ernennungen, Stellenbesetzungen und Quieszierungen. Dies führt dazu, daß die Protokolle, gerade bei großen Reorganisationswellen auf der mittleren und unteren Verwaltungsebene wie 1803, eine Fülle von einschlägigem Namenmaterial enthalten. Auch die Umgestaltungsmaßnahmen selbst wie die Auflösung des Geistlichen Rats 1802 oder die Umgestaltung der Generallandesdirektion 1803 kamen hier ausführlich zur Sprache, ebenso und regelmäßig Etatfragen. Der Staatsrat fungierte jetzt dezidiert als vorbereitendes Gremium für die Ministerrunde beim Kurfürsten. Das Protokoll wurde von allen Ministern unterfertigt, am Anfang der nächsten Staatskonferenz zur Bestätigung vorgelegt und dabei offenbar ausführlich besprochen. Dabei sich eventuell ergebende Änderungen und Ergänzungen durch Kurfürst oder Staatskonferenz mußte Kobell auf dem vorgelegten Staatsratsprotokoll nachtragen; erst dann wurde dieses vom Kurfürsten unterfertigt.

Der Staatsrat entwickelte sich zwischen 1801 und 1803 also zum Expertengremium, das einerseits die breite innenpolitische Agenda der Staatskonferenz von 1799/1800 übernahm, andererseits die Arbeit der Ministerrunde spürbar entlastete106. Dabei waren Modifikationen oder Ergänzungen der Experten-Vorschläge durch die politische Spitze oder die landesherrliche Resolvierung einer offenen Entscheidungssituation jetzt eher die Regel als die Ausnahme. Es ist demnach durchaus wahrscheinlich, daß Montgelas, der nicht wünschte, »seine wirklichen außen- und innenpolitischen Absichten und Motive vor einem so großen Kreis zu offenbaren« und ergebnisoffen zu diskutieren107, die erstbeste Gelegenheit ergriff, um das Gremium 1804 politisch kaltzustellen.

9. Themen und Arbeitsfelder – Eine Verwaltung im Übergang

Umfang und Zahl der ausweislich der Protokolle in den Sitzungen von Staatskonferenz und Staatsrat verhandelten Punkte variierten innerhalb einer großen Bandbreite. Spitzenwerte liegen bei knapp 40 Tagesordnungs-Punkten; es gab aber auch thematisch eng gebundene »Sonder«-Sitzungen wie die Besprechung von Utzschneiders Übersicht zur Finanzlage der pfalzbayerischen Länder am 11. Juli 1799108 oder die Beratungen über die Deckung des laufenden Defizits von drei Millionen Gulden am 4. November 1799109. Entsprechend schwankt der Umfang der Protokolle zwischen 3 und 28 Folio-Seiten, der Durchschnitt für die Staatskonferenz liegt 1800 bei 8, im Fall des Staatsrats 1801 dagegen bei über 17 Seiten.

Die Protokolltexte spannen vor dem Betrachter ein breites Panorama aller Belange der Innenpolitik nicht nur der damals so genannten »oberen Lande« Kurbayern, Neuburg und Sulzbach auf, sondern auch der rheinischen Pfalz sowie der Herzogtümer Jülich und Berg. Wie bereits angedeutet, treten Agenden der Außenpolitik, vor allem der »großen«, zwischenstaatlichen Politik, demgegenüber zurück, sind aber durchgehend präsent, vor allem im Hinblick auf die Begleiterscheinungen und Folgelasten des Reichskriegs gegen Frankreich 1799-1801, die Versorgung der in Bayern stehenden österreichischen Truppen aus dem Land110, Umorganisationen im bayerischen Kriegswesen, Experimente mit einem Milizsystem oder Truppenstellungen für das Reich und ihre Finanzierung. Streitfälle und Verhandlungsführung mit benachbarten Reichsständen wie der Reichsstadt Nürnberg oder die offene Frage der Weiterführung der Münchener Nuntiatur wurden ebenfalls in der Staatskonferenz behandelt.

Mit einer enormen Spannweite von ausführlich besprochenen Grundsatzproblemen bis hin zu zahllosen Einzelfallentscheidungen konfrontieren die Protokolle ihren Leser auf dem Feld der Innenpolitik. Hier wurden alle Organisationsmaßnahmen behandelt, die die Staatsverwaltung im weitesten Sinn betrafen, von der Einrichtung neuer Behörden wie der General-Landesdirektion111 bis zum Status eines einzelnen Landesteils wie des Herzogtums Neuburg112, alle Personalentscheidungen in diesem Bereich und darüber hinaus die Vergabe geistlicher Pfründen und der Pfarren mit landesherrlichem Nominationsrecht. In engem Zusammenhang mit allen Fragen des Etat-, Schulden- und Kreditwesens, denen naturgemäß ein zentraler Platz zukam, standen, wie bereits angedeutet, das Verhältnis zur landständischen Verordnung, die Verhandlungen über die landesfürstlichen Steuerforderungen und die kontrovers diskutierte Frage der Einberufung eines allgemeinen Landtags. Aus dem Bereich der Religionspolitik sei die Frage der Gleichstellung lutherischer und katholischer Untertanen in der Pfalz herausgegriffen113, aus dem Schulwesen Brancas Vorschläge zur Reorganisation des höheren Unterrichts114 oder die Verlegung der Universität nach Landshut115, auf dem Feld der Wirtschaftspolitik die Einführung eines neuen Mautsystems116 oder die Reorganisation des Salzhandels.

Enorm ist demgegenüber die Fallhöhe zu den Hunderten von Einzelfällen und Einzelfallentscheidungen, die im Material der Protokolle aufscheinen, dessen Reiz und Reichtum gleichwohl wesentlich mitbestimmen und eine vollständige Dokumentation dieses seriellen Quellenbestands rechtfertigen. Da geht es etwa um die Anstellung eines Amtsboten beim Geistlichen Ministerialdepartement, die Gestaltung der Beamten-Uniformen oder die Organisation der Einträge in den neuen Hof- und Staatskalender ebenso wie um die Aufstellung eines Glückshafens bei Tanzveranstaltungen im Hofgarten, eine Belohnung für den Schuhmacher-Gesellen Daniel Breitenbucher, der in Schwetzingen die durchgehenden Kutschpferde der Kurfürstin gebändigt hatte oder die Erlaubnis für den Eremiten Johann Ströhl, einen erkrankten Bauern zu behandeln117.

Vor allem aber tritt uns aus dem Material der Jahre 1799/1800, wie angesichts des Regierungswechsels von Karl Theodor zu Max Joseph nicht anders zu erwarten, eine Überfülle von Bittschriften, Anträgen und Suppliken gegenüber: Pensionsgesuche, Gnaden- und Beförderungsgesuche, Bitten um Taxnachlaß, Verehelichungsgenehmigungen oder um die Verleihung bzw. Bestätigung von Titeln oder Besitzungen.

Darin manifestiert sich eines der wichtigsten Elemente einer noch vormodernen Verwaltungsführung, nämlich die direkte Zuständigkeit und Entscheidungskompetenz des Fürsten in allen Einzelfragen – und die prinzipielle Allzuständigkeit des Herrschers drückte sich eben aus in der Befassung mit allen möglichen Detailfragen. Immerhin stellte der neue Kurfürst sich dieser Verantwortung im Kreis seiner engsten Berater und Minister und entschied nicht – wie sein Vorgänger Karl Theodor – grundsätzlich allein, »aus dem Kabinett«. Hier liegt, stärker noch als in den personellen Revirements, das ganz deutliche Zäsurmoment des Februar 1799 in der Organisation des bayerischen Regierungshandelns. Was wir aus den Protokollen (und den zugehörigen Organisationsakten118) greifen können, ist eine »Verwaltung im Übergang« in dem Sinne, daß sie zu einem guten Teil mit sich selbst beschäftigt war, sich auch manchmal selbst im Wege stand bei den Versuchen, sich zu organisieren und auf jenen Standard zu bringen, den wir heute mit der Ära Montgelas als Grundlegung des modernen Bayern identifizieren, der aber nicht vor 1806/08 erreicht wurde. Bis dahin überwiegen – auch angesichts der außenpolitischen Ausnahmesituation und des rasenden Tempos der territorialen Verschiebungen – Reibungsverluste, »learning by doing«, das Hangeln von Provisorium zu Provisorium und zumindest einzelne Versuche, das von Montgelas 1796 konzipierte und 1799 auf dem Papier eingeführte Gesamtsystem zu konterkarieren, wenn z.B. Finanzminister Hompesch 1800 forderte, das Sachprinzip beim Zuschnitt der Ministerialressorts wieder zu durchbrechen und »die entferntere[n] Provinzen« am Rhein einem einzigen Minister zu unterstellen119. 1801 wurden die Belange der Pfalz und Bergs wegen der vielfältigen außenpolitischen Verflechtungen dann tatsächlich formell der ausschließlichen Zuständigkeit von Montgelas’ Außenministerium übertragen120.

Was zunächst vor allem fehlte, waren administrative Filter, die eine Überflutung der Entscheidungszentrale, also des Kurfürsten und seines Ministerrates, mit Einzelanfragen hätten verhindern können. Aber auch das Aufziehen dieser Filter erwies sich als schwierig. So versuchte man in einer Frage wie der Aufnahme von Emigranten aus Frankreich rasch und mehrmals eine Generalregelung mit bestimmten Stichdaten einzuführen121, trotzdem wurde jedes neue Gesuch an den Kurfürsten in der Ministerrunde wieder eigens behandelt. Wenn dann eine Entscheidung getroffen wurde wie etwa jene, daß leitende Mitglieder eines Justizkollegiums nicht mehr als landschaftliche Verordnete amtieren durften122, hatte man mit heftigen und wiederholten Protesten der Betroffenen zu rechnen (in einem frühen Fall war es der frühere Hofrats-Präsident August Joseph Graf von Toerring-Gronsfeld zu Jettenbach (1728-1802)123), die diese Einschnitte in ihre Gewohnheitsrechte nicht ohne weiteres hinnehmen wollten. Ähnliche Erfahrungen machte man bei der raschen Liquidierung des Expektanzen-Systems der Karl-Theodor-Zeit, also der Zusage von Anwartschaften auf ein bestimmtes Lehen oder Amt124. Gerne wüßten wir Näheres über ein im Außenministerium geführtes »Principien-Buch«, in dem offenbar Grundsatzentscheidungen wie die Unvereinbarkeit bestimmter Ämter festgehalten wurden125.

Die rasche Einrichtung der »General-Landesdirektion« im April 1799 wurde im Staatsrat ausführlich debattiert126. Sie sollte sowohl Aufgaben bisheriger Oberbehörden wie der Hofkammer übernehmen als auch als Mittelbehörde für Ober- und Niederbayern fungieren (Neuburg wurde im Herbst 1799 wieder herausgenommen und bekam eine eigene Landesdirektion127; für die Oberpfalz und Pfalz-Sulzbach war von Anfang an eine eigene Landesstelle vorgesehen gewesen); Finanzminister Hompesch wies dabei ausdrücklich auf das Vorbild des preußischen Generaldirektoriums hin. Allerdings war die kollegial, in sieben Deputationen organisierte Behörde mit etwa 50 Beamten zu groß und träge konzipiert und die Instrumentarien zur Kontrolle der Unterbehörden zu schwach ausgeprägt. 1803 wurde sie als »Landesdirektion« zur reinen Mittelbehörde heruntergestuft und administrativ verschlankt, doch erst 1808 kam man mit der Etablierung der 15 Kreise zu einer effizienten Lösung auf der mittleren Verwaltungsebene in Bayern. Auch die General-Landesdirektion mußte sich ihren Wirkungskreis erst »erobern« – so gab es zum Beispiel Schwierigkeiten mit den Chefs der Münchner Hofstäbe, die sich das Recht zu Immediateingaben an den Herrscher nicht nehmen lassen wollten, obwohl sie nach der bürokratischen Neueinrichtung nun der Direktion unterstanden und sich nur in Zeremonialfragen unmittelbar an den Kurfürsten wenden durften128.

Der »Einbau« der angesprochenen »administrativen Filter« (und damit sozusagen die Perfektionierung der Bürokratie aus ihren eigenen Abläufen heraus) wird besonders deutlich am Fall der Immediatgesuche an den Herrscher. Indem sie die potentiell stets mögliche Verbindung zwischen Fürst und Untertan verkörperten, waren diese Suppliken ein typisches Relikt des Ancien Régime. Aus der Sicht einer sich optimierenden Verwaltung stellten sie insofern einen Störfall dar, als sie den bürokratischen Prozeß an der falschen Stelle starteten, nämlich oben, und die ganze Angelegenheit die Verwaltungspyramide zweimal durchlaufen mußte, aber auch eine Herausforderung insofern, als es galt, ein Instrumentarium zu entwickeln, um jede denkbare Anfrage oder Anforderung früh abzufangen und präzise an eine zuständige Stelle zu leiten. So sollten und konnten allmählich »der Staat« und sein Apparat an die Stelle des Fürsten treten.

Es verwundert daher nicht, daß die Behandlung der Immediatvorstellungen an den Herrscher in den Gremiensitzungen und in den Akten zur bayerischen Ministerialorganisation der Übergangszeit breiten Raum einnimmt und daß die besten politischen Köpfe mit dieser Angelegenheit befaßt wurden. Ein erster Schritt war im Mai 1799 die Bestimmung, daß alle zur höchsten Stelle eingereichten Bittschriften im Sekretariat des kurfürstlichen Kabinetts registriert und dann an das Ministerium überstellt werden sollten129. Dann wurde der General-Landesdirektion eingeschärft, nur noch und ausschließlich auf Weisung der Ministerial-Departements tätig zu werden, nicht mehr auf persönliche Anordnungen des Kurfürsten hin130. Nachdem im Zuge der Vorbereitungen zur Reorganisation des Gesamtministeriums im Frühjahr 1801 die Geheimen Referendäre zu den Immediatvorstellungen gesondert angehört worden waren131, widmete das Reskript über die Ministerialorganisation vom 26. Mai 1801 dieser Problematik großen Raum. Als Voraussetzung für eine Annahme wurde festgelegt, daß eine Supplik erst der unmittelbar zuständigen Behörde vorgelegt werden mußte und dann unter Beifügung von deren Stellungnahme an das kurfürstliche Kabinett weitergeleitet werden konnte, wobei noch das zuständige Ministerialressort zu bezeichnen war132. 1803 wurden die Kabinetts-Ordres formell abgeschafft133; schon aus den Sitzungen des Staatsrats 1801/02 läßt sich erschließen, daß alle Anweisungen aus dem kurfürstlichen Kabinett zuerst die Ministerrunde passieren mußten und dort auch abgeändert wurden.

Auch innerhalb der Ministerien wurde noch 1800, zurückgehend auf eine Initiative Zentners im Amberger Exil, der Grundsatz der Einhaltung des Dienstwegs eingeschärft, daß also alle Stellungnahmen und Berichte nur an den nächsthöheren Vorgesetzten und niemals an ihm vorbei gehen dürften, was die in München verbliebene, selbstbewußte Elite der Geheimen Referendäre zu einer Protestnote an den Kurfürsten bewog134. Von ihrem hohen Dienstethos und dem – sachlich berechtigten – Stolz auf die eigene Leistung zeugt auch die Stellungnahme des Geheimen Rats und Referendärs im Außenministerium Johann Nepomuk Gottfried von Krenner zum Vorschlag seines Ressortkollegen Bayard, künftig feste Bearbeitungszeiten für die Vorlagen einzuführen. Mißmutig hielt Krenner in seiner schwer lesbaren Handschrift fest, derartige Fristen signalisierten vor allem Mißtrauen gegenüber leitenden Mitarbeitern und seien deswegen kontraproduktiv: »Verwikelte Gegenstände brauchen aber destomehr Überlegung, Nachdenken, Nachschlagen und lassen sich in keine Wochen einschränken […]. Geheime Referendarien kennen selbst ihre Pflichten«135.